Parlamentsentscheidung über Streitkräfte-Einsatz

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Parlamentsentscheidung über Streitkräfte-Einsatz

Überlegungen zu einer verbesserten Prüfung der Ausgangslage im Konflikt und der rechtlichen – insbesondere völkerrechtlichen – Anforderungen

Deutschland hat sich in der Vergangenheit an zahlreichen – insbesondere zivilen – Missionen der VN und der EU beteiligt. Diese werden in der Öffentlichkeit kaum wahrgenommen, müssten aber in eine Gesamtwürdigung der Parlamentsbeteiligung einbezogen werden, weil sie weitgehend außerhalb der Kritik stehen.

Intensive Diskussionen haben hingegen die erste deutsche Beteiligung an einem Krieg nach dem Zweiten Weltkrieg, dem NATO-Krieg gegen Jugoslawien, und die Beteiligung am Krieg in Afghanistan nach den Mandaten OEF und ISAF ausgelöst. Diese Mandate provozieren Überlegungen zu einer Verbesserung der Parlamentsbeteiligung, auch wenn eine Wiederholung der Konflikt- und Entscheidungslage unwahrscheinlich ist.

1. Die Parlamentsbeteiligung nach dem ParlBG vom 16. März 2005 (BGBl I 775)

Der Faktenstoff und die rechtliche Beurteilung werden bestimmt durch den Antrag der Bundesregierung an den Bundestag auf Zustimmung zum Einsatz der Streitkräfte nach § 3 ParlBG. Abs. 2 enthält Vorgaben für den Antrag der Bundesregierung insbesondere über

den Einsatzauftrag,

das Einsatzgebiet,

die rechtlichen Grundlagen des Einsatzes,

die Höchstzahl der einzusetzenden Soldatinnen und Soldaten,

die Fähigkeiten der einzusetzenden Streitkräfte,

die geplante Dauer des Einsatzes,

die voraussichtlichen Kosten und die Finanzierung.

Das Gesetz trat erst lange nach den Einsätzen in Jugoslawien (1999) und Afghanistan (ab 2001) in Kraft. Mit dem Gesetz hat sich insbesondere Wiefelspütz in seiner Dissertation „Das Parlamentsheer“ (2005) befasst. Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestags (WD) haben sich in einer Ausarbeitung „Informationspflichten nach dem Parlamentsbeteiligungsgesetz“ von 2007 auch auf dieses Buch gestützt. Der WD schreibt:

„Der Bundestag ist nur dann in der Lage, eine verantwortungsvolle Entscheidung zu treffen, wenn er alle wesentlichen Elemente eines neuen Einsatzes überblicken kann. Der Antrag auf konstruktive Zustimmung des Parlaments muss deshalb den Gesamtcharakter sowie den Anlass und die Struktur des Einsatzes erkennen lassen. […] Die insgesamt aufgeführten Angaben sollen dann eine umfassende Informationsbasis für die parlamentarische Entscheidung sicherstellen.“

Wiefelspütz kritisiert, dass die Antragspraxis der Bundesregierung eine Tendenz zur Beschränkung auf lediglich Mindestangaben beinhalte (S. 456 f.).

Andererseits teilt er mit, dass das Parlament selbst alle zu Gebote stehenden Informationen heranziehen muss, um sich ein umfassendes Bild über den Einsatz machen zu können (S. 476 ff.). In der Tat kann der Bundestag sich in umfassender Weise über Fakten und rechtliche Beurteilungen informieren und die Abgeordneten sind in der Regel auch der Überzeugung, dass sie ihre Möglichkeiten ausschöpfen. Dennoch stellt sich die Frage, ob das in der Vergangenheit wirklich so war.

2. Der Krieg gegen Jugoslawien

Auslöser war die gespannte Lage im Kosovo nach der gescheiterten UN-Mission in Bosnien-Herzegowina. Das „Massaker von Srebrenica“ war ja eine Folge des militärischen Versagens der – insbesondere niederländischen – UN-Schutztruppe. Im Kosovo hatte seit der Aufhebung des Autonomiestatuts 1989 eine zunächst friedliche und dann bewaffnete Aufstandsbewegung der albanisch-stämmigen UCK begonnen, mit der sich dann 1998 der Sicherheitsrat mit den Resolutionen 1160 und 1199 befasste (Anlagen). Dort war von einer militärischen Intervention keine Rede.

Am 08.10.1998 beschloss der NATO-Rat eine je nach Anforderung auch militärische Intervention. Damit wurde auf die folgende Entwicklung reagiert: Ab Januar 1998 nahmen die militärischen Auseinandersetzungen zwischen UCK und Serben zu. Die UCK überfiel serbische Polizeistationen, wobei vier serbische Soldaten ums Leben kamen. Ende Februar kam es zu serbischen Angriffen auf Hochburgen der UCK. Diese Form der Auseinandersetzungen wiederholte sich. Im Juli 1998 begann die erste Großoffensive der UCK mit einem Angriff auf die Stadt Orahovac. Ende Juli antworteten die Serben mit einer Großoffensive. Am 24. August 1998 erklärte der Weltsicherheitsrat seine Sorge über die „heftigen Kämpfe im Kosovo, die verheerende Auswirkungen auf die Zivilbevölkerung haben“. Er drückte die Sorge aus, „dass sich die Situation im Kosovo […] zu einer noch größeren humanitären Katastrophe entwickeln könnte.“

Parallel zu den militärischen Auseinandersetzungen entwickelten sich diplomatische Bemühungen zur Lösung des Konflikts. Die NATO drohte allerdings Luftangriffe an und ermächtigte Generalsekretär Solana zu Militäraktionen gegen Jugoslawien (activation order vom 01.10.1998). Zugleich wurden von der Balkan-Kontaktgruppe direkte Verhandlungen zwischen Serben und Kosovo-Albanern empfohlen.

In direkten Verhandlungen zwischen dem serbischen Präsidenten Milosevic und dem US-amerikanischen Sondergesandten Holbrooke kam es am 13. Oktober zu einer Vereinbarung: Die Serben erklärten, die UN-Resolution 1199 zu befolgen, welche einen Rückzug der schweren Waffen und einen großen Teil der paramilitärischen Polizeikräfte vorsah. Die Flüchtlinge sollten heimkehren können. Alles sollte von einer 2.000 Mann starken internationalen Beobachterkommission der OSZE überwacht werden (Kosovo Verification Mission, KVM). Die Einzelheiten der Mission wurden im Abkommen zwischen der OSZE und Jugoslawien vom 16. Oktober 1998 geregelt.

Mit Antrag vom 12.10.1998 (vier Tage vor der vorgesehenen Debatte(!)) ersuchte die Bundesregierung um Zustimmung des Bundestags zum Vorgehen der NATO gegen Jugoslawien unter einer Beteiligung der Bundeswehr an möglichen Luftschlägen. Darüber wurde am 16.10.1998 debattiert.

Den Abgeordneten war die Problemlage wohl weitgehend klar. Vor allem war bekannt, dass der Sicherheitsrat eine militärische Intervention nicht autorisiert hatte. Grundlage sollte daher eine „Humanitäre Intervention“ sein. Außenminister Kinkel erklärte Folgendes:

„In den vergangenen Monaten [hat sich] die humanitäre Lage im Kosovo dramatisch verschlechtert. […] Das brutale Vorgehen der serbischen Militärkräfte, der paramilitärischen Kräfte und der Polizei hat Hunderttausende ins Flüchtlingselend gestürzt und hat Hunderte von Menschen das Leben gekostet. Zehntausende Menschen haben sich aus Angst vor den serbischen Sicherheitskräften in die Wälder des Kosovo geflüchtet. Die über 290.000 Flüchtlinge und Vertriebenen sind in einer […] verzweifelten Lage.“

Belege für diese Ausführungen fehlen allerdings. Vor allem fehlen die militärischen Angriffe der UCK. Allerdings erwähnt Kinkel, dass die Sicherheitsrats-Resolution 1199 auch von den Kosovo-Albanern fordert, ihre Ziele friedlich zu verfolgen.

Verteidigungsminister Volker Rühe berief sich darauf, dass „die NATO es sich nicht leicht gemacht“ habe. Die NATO sei ein Bündnis „im Prinzip Gleichgesinnter […] Deutschland [dürfe] diese integrierten Strukturen niemals lahmlegen“. Auch der niedersächsische Ministerpräsident Schröder sprach von einem „verheerenden Ansehens- und Bedeutungsverlust“ für Deutschland, wenn man nicht mittue.

Nur zwei Abgeordnete – Wolfgang Gerhardt von der FDP, der sich auf die Vertreibungszahlen von Kinkel stützte, und Ludger Volmer/Grüne – setzten sich überhaupt mit den Fakten auseinander, und das nur ganz kurz: ein klares Versäumnis.

Die Rechtslage war den meisten Abgeordneten bewusst. Das Gewaltverbot der UN-Charta wird häufig zitiert. Aber man meint, in der „Notfallsituation“ (Joseph Fischer) müsse man eingreifen. Man mache es sich „doch nicht leicht“.

Nur zwei Abgeordnete stellen in der Diskussion die völkerrechtliche Lage korrekt dar, nämlich Burkhard Hirsch/FDP und Ludger Volmer/Grüne. Hirsch stimmte deswegen dem Antrag der Bundesregierung nicht zu, Volmer enthielt sich.

Mehrere Abgeordnete wendeten sich dagegen, dass der Beschluss als „Vorratsbeschluss“ diene; insbesondere die Abgeordneten Gysi/LINKE und Verheugen/SPD. Aber mit dieser Maßgabe stimmte Verheugen dem Antrag zu.

Fazit:

Die Rechtstreue der Abgeordneten war schlecht entwickelt.

Niemand erwähnt, dass das Gewaltverbot der Charta als Bundesrecht gilt (Art. 25 Satz 1 GG).

Nur wenige stellen fest, dass die „Humanitäre Intervention“ kein geltendes Völkerrecht ist.

meta-rechtliche Konstrukte wie die „Bündnistreue“ bestimmt die Haltung der Mehrzahl der Abgeordneten.

Verheerend. Man muss sich allerdings fragen, ob dieser Ablauf durch strengere Regeln im Gesetz verhindert worden wäre (das ParlBG sollte noch sieben Jahre auf sich warten lassen).

Der Bundestagsbeschluss diente dann als Grundlage zur Bombardierung ganz Jugoslawiens ab 24. März 1999 – ohne weitere Befassung. Damit wird gar nicht erst der Versuch unternommen, die Fakten- und Rechtslage nochmals zu klären. Insbesondere wird eine Analyse der OSZE-Mission – an die sich Serbien gehalten hat, die UCK aber nicht (Loquai) – unterlassen. Vorausgegangen waren die Verhandlungen von Rambouillet, die mit einem Annex B zu einem Abkommen endeten, dem die Serben nicht zustimmten. Rudolf Augstein im SPIEGEL: „Kein Serbe mit Schulbildung hätte einem solchen Plan zustimmen können.“ Zeitgleich fand das sogenannte „Massaker von Racak“ statt, bei dem angeblich serbische Soldaten 40 Albaner umgebracht hätten. Dieses Massaker wurde zwar untersucht, aber ein Abschlussbericht fehlt bis heute. Viel spricht dafür, dass der amerikanische OSZE-Beauftragte William Walker die Massaker-These erfunden hat. Aber es gibt französische Journalisten, die die Auseinandersetzung als eine der üblichen zwischen Serben und UCK einordnen.

Ergebnis: ein nicht zu rechtfertigender Krieg.

3. Der Afghanistan-Krieg nach 9/11

Nach dem Attentat befasste sich der NATO-Rat am 12.09.2001 damit und ordnete es als einen Angriff von außen auf die Vereinigten Staaten ein. Daher solle er als „Bündnisfall“ nach Art. 5 des NATO-Vertrags eingeordnet werden – zum ersten Mal in der Geschichte der NATO!

Der Sicherheitsrat verurteilte 12. September 2001 das Attentat in seiner Resolution 1368/2001, in der er die „entsetzlichen Anschläge“ verurteilte und sie „als eine Gefährdung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit“ betrachtete. Jedoch rief er

„alle Staaten dringend zur Zusammenarbeit auf, um die Täter, die Organisationen und Unterstützer dieser terroristischen Anschläge vor Gericht zu bringen“.

Terroranschläge sollten vor allem durch die vollständige Umsetzung der Anti-Terror-Konvention verhindert werden.

Ablauf der Bündnisfall-Beschlussfassung:

„Joschka Fischer, der damalige Außenminister, hat uns darüber informiert, dass auf der Sondersitzung des NATO-Rats am 12. September die Vereinigten Staaten eine formelle Erklärung über die Solidarität des Bündnisses erwarteten. Im Laufe des Nachmittags erreichte uns dann im Kanzleramt die Frage, ob wir die Ausrufung des Bündnisfalls nach Art. 5 des NATO-Vertrags mittragen würden. Das Auswärtige Amt war dafür. Schröder bat um eine rechtliche Einschätzung des Justizministeriums. Staatssekretär Hans-Jörg Geiger hat dem Kanzleramt berichtet, dass ein Bündnisfall angenommen werden könne, wenn es sich um einen Angriff von außen handelte. Das war die Position, mit der wir als Bundesregierung gearbeitet haben.“ (Frank-Walter Steinmeier im Interview mit FAS v. 11.09.2011).

Am 04.10.2001 wird der Bündnisfall einstimmig festgestellt.

Am 13.11. beschließt der Bundestag in Verbindung mit der Vertrauensfrage des Bundeskanzlers gemäß Art. 68 GG, 3.900 Soldaten im Rahmen von OEF einzusetzen (336 Ja- und 326 Nein-Stimmen). In diesem Zusammenhang wird Strucks berühmte Erklärung abgegeben, dass Deutschland auch am Hindukusch verteidigt werde.

Fazit: Der Beschluss entbehrt sowohl einer sauberen Fakten- als auch Rechtslageklärung. Der Bundestag wurde mit der Vertrauensfrage „erpresst“.

4. Spätere Bemühungen zur Verbesserung der Parlamentsbeteiligung

Diese gehen insbesondere von der Fraktion der Grünen aus.

Am 23.10. beantragt die Fraktion: „Prüfkriterien für Auslandseinsätze der Bundeswehr entwickeln – Unterrichtung und Evaluation verbessern“ (BT-Drs. 16/6770). Danach wird der „Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung“ aufgefordert, „Überprüfungskriterien für Auslandseinsätze zu erarbeiten, dabei externe Ausarbeitungen zuzuziehen und unter Einbeziehung der niederländischen Erfahrungen eine öffentliche Anhörung zu organisieren.“ Nach Rückkopplung mit dem Bundestag solle dann ein „Überprüfungsrahmen“ vorgelegt werden, in dem die anstehenden „politischen, militärischen, völkerrechtlichen, zivilen und polizeilichen Fragen im Zusammenhang mit der Entsendung von bewaffneten Kräften“ beantwortet werden und „in dem Art und Umfang der parlamentarischen Unterrichtung klar und umfassend festgehalten ist.“

Zum Thema lagen auch Anträge der FDP und der LINKEN vor. In der Sitzung vom 24.10.2007 stimmte auch die SPD dem Anliegen zu. Nach ausführlicher Diskussion, in der das Ziel der Anträge fast von allen Diskussionsrednern unterstützt wurde, wurden die Anträge an die Ausschüsse verwiesen. Diese empfahlen, die Anträge abzulehnen. Besonders kritisiert wurde die Forderung nach einem „Sonderausschuss“: „Die Bundeswehr sei ein Parlaments- und kein Ausschussheer.“ Im Ergebnis sind die Initiativen gescheitert.

5. Vorschlag

Das ParlBG sollte wie folgt ergänzt werden:

§ 3 Abs. 2 wird wie folgt formuliert:

„Der Antrag der Bundesregierung enthält Angaben insbesondere über 

den Anlass des Einsatzes im Konfliktgebiet,

das Ergebnis der Prüfung, ob, in welchem Umfang und mit welchem Ergebnis Bemühungen einer zivilen Konfliktregelung Erfolg hatten, 

den Einsatzauftrag, 

das Einsatzgebiet, 

die völker- und bundesrechtlichen Grundlagen des Einsatzes, 

…“

Dem hat Wiefelspütz in der Diskussion zugestimmt.

Marburg, 25. April 2013

Dr. Peter Becker

Quelle: Online-Zeitung Schattenblick, www.schattenblick.de